Toimin edustuston WTO-sektorin vanhimpana virkamiehenä kun Suomen Geneven suurlähettiläs Björn Ekblom valittiin 29.1.1996 Kazakstanin WTO-liittymistyöryhmän ensimmäiseksi puheenjohtajaksi. Uuden EU-maan pysyvällä edustajalla oli sopiva tausta ja tehtävä vaikutti rutiinilta. Kazakstan oli tuolloin melko tuntematon, vastikään itsenäistynyt maa.
En osannut aavistaa, että olen projektissa mukana vielä 19 vuoden päästä. Neuvotteluprosessi on vasta nyt loppumetreillä ja virallinen liittymispäätös tehtäneen loppukeväästä.
Jäsenmaksu ei riitä WTO-jäsenyyteen
Jäsenyyttä valmistelevan työryhmän tehtävä on paljon laajempi kuin ensi kuulemalta vaikuttaa. Sen tehtävänä on valmistella jäsenyyssopimus; lopullisen päätöksen jäsenyydestä tekee järjestön ministerikokous tai yleisneuvosto.
Jäsenyysprosessi muistuttaa EU-jäsenyysneuvotteluja. Liittyvän maan kanssa on sovittava siitä, miten se toimeenpanee kymmenet eri alojen WTO-sopimukset. Samoin on neuvoteltava siitä, millä ehdoilla tuonti tapahtuu. Tuhansia nimikkeitä käsittävän tullitariffin neuvottelu tai palvelujen tuontiehtojen täsmentäminen eivät ole rutiiniasioita. WTO:hon liittyminen ei normaalisti ole etusivun juttu ulkopuolisille, mutta liittyvälle maalle se on sitä. Kyse on pääsystä osaksi monenvälistä kauppajärjestelmää.
Puheenjohtajuus Team Finland -työtä
WTO on jäsenvetoinen organisaatio, jossa päätökset tehdään konsensuksella. Puheenjohtajan merkitystä ei sen vuoksi pidä liioitella. Hän on kuitenkin koko jäsenistöä edustava hahmo, jonka rooli on tärkeä erityisesti liittyvälle maalle.
Ei ole merkityksetöntä, että puheenjohtajan paikalla on koko prosessin ajan ollut suomalainen. Kymmenet Kazakstanin valtuuskunnan jäsenet, ministerit ja eri hallinnonalojen edustajat ovat vuosien varrella panneet merkille, että heidän jäsenyysprojektinsa on suomivetoinen. Kyse on Team Finland -työstä joka alkoi paljon ennen tämän käsitteen keksimistä.
Puheenjohtajuuksia ei ole etukäteen allokoitu millekään maalle eikä Suomi ole ennen vuotta 2012 aktiivisesti esittänyt edustajiaan tälle paikalle. Aloite on tullut EU-komissiolta joka hoitaa puheenjohtajien valintaneuvotteluja unionin puolesta. Oli kuitenkin luontevaa että Pekka Huhtaniemi, allekirjoittanut ja Hannu Himanen ottivat vuorollaan tämän tehtävän hoitaakseen tullessaan pysyväksi edustajaksi Geneveen.
Palatessani Puolasta kesällä 2012 Kazakstanin WTO-neuvottelut olivat juuri aktivoituneet muutaman vuoden hiljaiselon jälkeen ja tavoitteeksi oli asetettu sen päättäminen vuoden loppuun mennessä. Hannu Himanen oli siirtymässä Moskovaan, jolloin joku keksi, että ryhtyisin uudestaan työryhmän puheenjohtajaksi. Tiiviissä loppuvaiheessa olisi eduksi, että olin aiemmin toiminut viisi vuotta puheenjohtajana ja tunsin ”failin” ennestään. Olin EU:n ehdokas ja tulin valituksi, vaikka puheenjohtajia ei aiemmin ole valittu Geneven ulkopuolelta. Kazakstanin kauppaministerin mielestä ”hevosta ei kannattanut vaihtaa kärryn eteen kesken virranylityksen”. Näin tulimme turvanneeksi Geneven Suomi-projektin jatkuvuuden.
Miksi jäsenyysneuvottelu on näin mutkikas?
Voi kysyä, miksi tällainen jäsenyysprosessi on niin mutkikas ja kestää näin kauan. Perussyy on se, että jäsenyys edellyttää paljon muutoksia liittyvän maan lainsäädäntöön eri aloilla mikä merkitsee vaikeita poliittisia päätöksiä. Kazakstan joutuu esimerkiksi luopumaan maatalouden vientituista ja rajoittamaan maataloudelle annettavia kansallisia tukia. Monet myönnytykset ovat hinta siitä, että maa pääsee globaalin vapaakaupan ja sääntöjärjestelmän piiriin. Etujen ja myönnytysten tasapainoon tähtäävä neuvottelu lukuisten vastapuolten kanssa on hakijamaalle työläs ja monimutkainen prosessi.
Mitä se saa vastineeksi? WTO-jäsenyys vakiinnuttaa maan aseman kauppakumppanina. Viejät tietävät, ettei jäsenmaa voi muuttaa tuonnin ehtoja miten tahtoo. WTO-sopimukset ovat juridisesti sitovia ja sopimusrikkomukset voidaan viedä järjestön ratkaistavaksi. WTO-maa on myös luotettavampi investointikohde kuin ”villi” toimija. Myös jäsenmaan viejillä on turvatumpi asema ja ne saavat esimerkiksi saman tullikohtelun kuin muutkin WTO-jäsenet. Osallistumisoikeus kauppaneuvotteluihin ei sekään ole pikkuasia ja jäsenyys takaa maalle pääsyn monenlaisen informaation lähteille.
Erityistapaus ja geopoliittisen turbulenssin uhri
Kazakstanista tuli erityistapaus sen vuoksi, että se liittyi kesken WTO-neuvottelujen Euraasian tulliliittoon, jonka muina jäseninä ovat Venäjä, Valko-Venäjä ja Armenia. Tulliliitto on vuoden alusta osa laajempaa Euraasian talousliittoa. Asian teki ainutlaatuiseksi se, että kauppajärjestön säädökset ja menettelyt perustuvat siihen, että tulliliittoon liittyvä maa on jo WTO:n jäsen eikä ole olemassa ennakkotapauksia päinvastaisesta marssijärjestyksestä. Kukaan ei kyennyt arvioimaan, mitä poikkeavasta järjestyksestä seuraa. Jos vaikeudet olisi osattu ennakoida, jäsenyys olisi neuvoteltu ennen tulliliittoon menoa.
Kun neuvottelujen loppuvaihe käynnistyi kesällä 2012, todettiin varsin pian, että Kazakstan oli ennen tulliliittoon menoa ehtinyt tehdä paljon tuontitulleja koskevia sitoumuksia, jotka poikkesivat Venäjän vastikään WTO:ssa tekemistä sitoumuksista. Ja tulliliitollahan tulee olla yhteinen tullitariffi. Erityisongelmana oli se, että Kazakstan oli noin 3 000 nimikkeen osalta sitoutunut alhaisempiin tulleihin kuin Venäjä. Tullien sopeuttaminen samaan tasoon olisi edellyttänyt myös Venäjän sitoumusten muuttamista, mihin se ei ollut valmis.
Vastaavia ongelmia tuli vastaan muillakin tulliliiton toimivaltaan kuuluvilla alueilla. Näytti jopa siltä, ettei tästä ongelmasta päästä yli ja Kazakstanin jäsenyys lykkääntyy epämääräiseen aikaan. Mutta kauppajärjestö ei ole niin dogmaattinen kuin luulisi. Jos jäsenistö on yksimielinen, voidaan tehdä innovatiivisiakin ratkaisuja. Lopulta päädyttiin siihen, että osa ongelmien ratkaisusta siirrettiin jäsenyyden jälkeiseen aikaan. Tämä merkitsee sitä, ettei Euraasian tulliliitolla ole Kazakstanin jäsenyyden alussa täysin yhtenäistä, WTO:hon sidottua tullitariffia.
Kaiken kukkuraksi Kazakstan joutui Ukrainan kriisin synnyttämän geopoliittisen turbulenssin pelinappulaksi, ikään kuin tikun nokkaan laajemmassa kriisissä. Venäjän suhteet EU:hun ja Yhdysvaltoihin viilenivät ja pakotteet otettiin käyttöön, mikä ei tietenkään edesauttanut liberalisointiin tähtäävää jäsenyysneuvottelua. Venäjän edustajat eivät myöskään enää voineet osallistua Washingtonissa tai Brysselissä pidettyihin neuvotteluihin yhdessä Kazakstanin kanssa. Mutkikas sukkulointi vei aikaa ja aina oli ilmassa epäilys siitä, että ”isompi kuvio” on pelissä mukana. Oli kuitenkin ratkaisevaa, että kaikki osapuolet haluavat saada Kazakstanin WTO:n jäseneksi. Tällä hetkellä ollaan siis aivan kalkkiviivoilla – mutta ei vielä maalissa.
Pitkän projektin johtopäätökset
Rutiinilta tuntuvasta tehtävästä tulikin siis kaikkea muuta kuin rutiinijuttu. Kazakstanin WTO-jäsenyysneuvottelu on esimerkki siitä, että kauppapoliittiset neuvottelut ovat entistä enemmän osa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Neuvotteluja ei ole pitkään aikaan voitu käydä erillisenä kauppapoliittisena prosessina, vaan Euraasian talousliiton poliittiset tavoitteet ovat olleet tärkeä osatekijä. Ukrainan kriisi tuli myös huonoon aikaan neuvottelujen kannalta. Kiristynyt kansainvälispoliittinen tilanne mutkisti ja pitkitti niitä.
Neuvottelu on kuitenkin ollut esimerkki myös siitä, että multilateraalisia neuvotteluja voidaan käydä epäsuotuisissakin oloissa, jos intressit ovat yhteiset. Venäjä on halunnut Kazakstanin WTO:n jäseneksi vahvistaakseen Euraasian talousliittoa, jonka priimusmoottori se on. EU ja Yhdysvallat ovat puolestaan halunneet tukea Kazakstanin pyrkimyksiä monipuolistaa talouttaan ja kasvattaa riippumattomuuttaan WTO-jäsenyyden avulla. Kazakstan nähdään myös tärkeänä tulevaisuuden kauppakumppanina.
Kazakstanin WTO-jäsenyydellä tulee olemaan myös seurausvaikutuksia. Euraasian talousliitto on vajavainen toimija kauppajärjestössä ilman Valko-Venäjää, jonka jäsenyysprosessi on jo nyt saanut uutta vauhtia. Vuonna 1993 alkanut neuvottelu ei toistaiseksi ole edennyt poliittisista syistä. Poliittinen ympäristö on nyt suotuisampi Valko-Venäjälle ja sille on aukeamassa parempi mahdollisuus WTO-jäsenyyteen. Tätä helpottaa se, että monet vaikeat tulliliittojäsenyyteen liittyvät ongelmat on ennakkotapauksena ratkaistu Kazakstanin neuvottelujen yhteydessä.
Vesa Himanen
Ulkoasiainneuvos Vesa Himanen tuli ulkoministeriön palvelukseen vuonna 1978. Hän on toiminut useissa kauppapolitiikan tehtävissä ministeriössä, viimeksi Kauppapoliittisen osaston apulaisosastopäällikkönä vuoteen 2003.
Siirryttyään pysyväksi edustajaksi Geneveen (2003–2008) hän toimi muun muassa Maailman kauppajärjestön (WTO) tavarakauppaneuvoston ja kauppapolitiikan maatutkintaelimen puheenjohtajana. Hän oli myös viisi vuotta Kazakstanin WTO-liittymistyöryhmän puheenjohtaja.
Palattuaan Varsovan suurlähettilään tehtävästä vuonna 2012 ulkoministeriöön hänet valittiin uudestaan Kazakstan-työryhmän puheenjohtajaksi.
Prosessi oli määrä saada päätökseen pikaisesti mutta se mutkistui Euraasian integraation ja Ukrainan kriisin vuoksi ja siitä tuli osa geopoliittista turbulenssia. Neuvottelut ovat tällä hetkellä vasta loppuvaiheessaan.
Euraasian talousliitto:
ei aivan menestystarinan luokkaa
Euraasian talousliiton (jäljempänä ’talousliitto’) perustamissopimus tuli voimaan 1. tammikuuta 2015. Siihen kuuluu nyt Venäjän lisäksi Armenia, Valko-Venäjä ja Kazakstan. Kirgisian on määrä liittyä myöhemmin tänä vuonna.
Pintapuolisesti tarkastellen talousliiton luominen näyttää suurelta läpimurrolta Neuvostoliiton jälkeisen ajan integraatioprosessissa, jonka keskiössä on Venäjä. Analysoitaessa tilannetta kuitenkin paljastuu, että osapuolten välisten suhteiden helpot ajat saattavat olla jo menneisyyttä. Jatko ei tule olemaan ollenkaan mutkatonta ja lukuisat ongelmat tulevat vähentämään – eivät lisäämään – maiden halukkuutta lähentyä toisiaan.
Venäjän kumppanien ensisijainen intressi on taloudellinen. Mutta nyky-Venäjä, joka itse on vajoamassa kriisiin, tuskin kykenee toimimaan alueen taloudellisen kehityksen moottorina. Se voi silti tuottaa halpaa energiaa ja muutamia muita tukia, mutta tämä ei korvaa yleistä talouden kasvun hidastumista. Lisäksi Venäjän ruplan heikkeneminen on jo nyt vähentänyt kaikkien muiden jäsenvaltioiden kansallisten valuuttojen arvoa ja samalla alentanut niiden väestön elintasoa ja tehnyt työllistymisestä Venäjällä paljon vähemmän houkuttelevaa.
Mutta vaikka ei olisi olemassa mitään kriisiä, talousliiton rakenteellinen heikkous olisi itsestään selvä. Yli 85 prosenttia koko alueen taloudesta tapahtuu Venäjällä. Tämän takia muut valtiot pelkäävät Venäjän valta-asemaa omilla markkinoillaan; toisaalta Venäjälle vastavuoroisesta markkinoiden avautumisesta talousliiton sisällä koituvat edut tulevat aina olemaan marginaalisia. Tämän takia sisäiset esteet poistuvat hyvin hitaasti. Tällä hetkellä vain työvoima voi liikkua vapaasti. Yhteiset energiamarkkinat tulisi luoda vasta 2025 eikä palveluja vapauteta sittenkään. Ei ole yllättävää, että vuonna 2013 talousliiton jäsenvaltioiden välinen kauppa laski lähes viisi prosenttia ja tammi–marraskuussa 2014 edelleen 10 prosentilla.
Toisaalta on jo selvää, että talousliitosta ei tule Venäjälle geopoliittista välinettä, kuten jotkut läntiset huomioitsijat pelkäsivät ja Kreml ehkä toivoi. Ei Astana eikä edes Minsk seurannut Moskovaa sen konfliktissa Ukrainan ja lännen kanssa. Päinvastoin – sekä Valko-Venäjä että Kazakstan yrittivät toimia konfliktissa välittäjinä. Ne eivät liittyneet Venäjän kauppasaartoon lännen tuotteita kohtaan. Valko-Venäjän presidentti Aljaksandr Lukašenka vieraili Kiovassa joulukuussa ja ilmaisi solidaarisuutta Ukrainaa kohtaan, mitä ei varmasti odotettu Venäjän lähimmältä liittolaiselta.
Talousliiton laajentuminen ei ole myöskään suunnitelmissa. Mahdollisten ehdokkaiden lista rajoittuu ainoastaan Tadžikistaniin, mutta avoin raja tämän maan kanssa muodostaisi pikemminkin turvallisuusriskin muille.
Läntiset yritykset voivat satunnaisesti hyötyä talousliiton yhteisestä tullimenettelystä. Olisi ehdottoman ennenaikaista odottaa, että se – nimestään huolimatta – kasvaisi pian itsenäiseksi talousliitoksi toimivine ja selkeine ylikansallisine sääntöineen.
Arkady Moshes
ohjelmajohtaja, EU:n itäinen naapurusto ja Venäjä -tutkimusohjelma
Ulkopoliittinen instituutti