Lokakuussa 1947 allekirjoitettiin Genevessä tulleja ja kaupankäyntiä koskeva yleissopimus (GATT), joka tuli voimaan väliaikaisena seuraavan vuoden alusta. Nykymuotoinen, yhteisiin sääntöihin perustuva kansainvälinen kauppajärjestelmä täytti siis vastikään 70 vuotta.
Yleissopimusta juhlittiin, mutta melko vaisuissa tunnelmissa. Mediassa kiitettiin ”maailman menestyneintä rauhanomaisen, kansainvälisen talousyhteistyön kokeilua”. Kauppakierrosten tuloksia ja kaupan vapautumisen hyvinvointi- ja talouskasvuvaikutuksia kerrattiin.
Monenvälistä kauppajärjestelmää ylistettiin, mutta samanaikaisesti viitattiin siihen kohdistuviin uhkiin. Erityisesti Yhdysvallat mainittiin: presidentti Trump oli uhannut irrottautua ”tuhoisasta” WTO:sta, ja järjestön ”kruununjalokiveksi” kutsuttua riitojenratkaisujärjestelmää uhkasi halvaantuminen.
Buenos Airesin ministerikokouksen valmistelut sujuivat riitaisissa merkeissä. Kun tähän lisää taloustaantuman synnyttämän protektionistisen retoriikan ja kansalaisyhteiskunnan globalisaation vastaisen kritiikin, vaisua juhlintaa on helppo ymmärtää.
Menestyksekäs GATT
Juhlille on kuitenkin syytä, sillä GATT oli menestys. ”Väliaikainen sopimus” loi vankan perustan globaalille kauppajärjestelmälle. Kansainvälistä yhteistyötä kyettiin rakentamaan rauhanomaisesti. Kauppaneuvottelujen myötä teollisuustuotteiden tullit alenivat keskimäärin hieman yli paristakymmenestä prosentista noin viiteen.
Kauppaan saatiin uusia sääntöjä, ja toimintaympäristön ennustettavuus lisääntyi. Säännöstelyn purkaminen edisti tuotantorakenteiden monipuolistumista. Kaupan esteitä karsittiin ja kauppariitojakin ratkottiin. Talouskasvun myötä satojen miljoonien hyvinvointi lisääntyi, vähintäänkin välillisesti GATTin ansiosta. Suomi liittyi GATTiin vuonna 1950. Tuolloin siinä oli 25 muuta jäsenmaata.
GATT oli toki aikansa luomus. Läntiset teollisuusmaat määrittelivät agendan, ja kehitysmailla oli pitkään sivustakatsojan rooli. Kaupan vapautuminen oli suhteellista. Herkkiä sektoreita varjeltiin, ja suojatoimia käytettiin surutta. Monia kehitysmaita kiinnostaneet maatalous ja tekstiilikauppa olivat sääntöjärjestelmän sivuraiteella. WTO:ta perustettaessa odotettiin, että näihin puutteisiin pystytään kajoamaan. Voi sanoa, että työ on vielä kesken.
Kolme peruspilaria
WTO:n tähänastisia saavutuksia voi arvioida sen perustehtävien kautta. Se perustettiin kolmelle pilarille: pysyvä neuvotteluelin, kauppasopimusten hallinnointi ja riitojenratkaisu. Neljäs, epävirallinen pilari koskee WTO:n teknistä apua kehitysmaille.
WTO:n jäsenmäärä on kasvanut tasaisesti. Jäseneksi halutaan, ja ehdokkaat ovat valmiita käymään läpi vaativan prosessin mukaan päästäkseen. Useimmilla ulkopuolisilla mailla on vähintään liittymistyöryhmä. Tuorein perustettiin Etelä-Sudanille Buenos Airesissa.
GATTin 23 perustajamaata kattoi 70 prosenttia maailmankaupasta, WTO kattaa nykyisellään 98 prosenttia. WTO:n jäsenmäärä on nyt 164, ja muutama uusi on aivan jäsenyyden kynnyksellä.
Jäsenehdokkaat sidotaan erilaisin velvoittein tiukemmin sääntöperustaiseen kauppajärjestelmään kuin GATT-aikana. Tämä on osin tullinalennuksia tärkeämpää, edellyttäen että velvoitteita noudatetaan. Useimmat noudattavat. Kiinan ja Venäjän kaltaisten maiden suhteen ”jury on vielä ulkona” – todisteita löytyy molempiin suuntiin.
UUDISTUSTEN AIKA?
Pysyvänä neuvotteluelimenä WTO:lla on parantamisen varaa, mutta tässä jäsenillä on peiliin katsomisen paikka. Dohan kauppakierros epäonnistui eri syistä. Sen keskeisten saavutusten arvo riippuu Balin ja Nairobin sopimusten toimeenpanosta. Niin kauan kuin osa jäsenmaista haluaa ”kehityskierroksen” loppuunsaattamisen nimissä rajoittaa keskustelua kaikesta muusta, WTO:n relevanssi on osin vaarassa.
Neuvottelujen ongelmien vuoksi jäsenten kahdenväliset ja alueelliset kauppajärjestelyt ovat viimeisen 15 vuoden aikana huimasti lisääntyneet. Pelkästään WTO-säännöin kauppaa ei käy kukaan. Sääntöjärjestelmä onkin osin auttamatta vanhentunut. Tämä on tiedostettu, mutta uusia aiheita ei ole vielä saatu neuvottelupöytään. Järjestelmän kannalta on riski, jos neuvottelut siirtyvät raiteelle, jossa on mukana vain osa WTO:n jäsenmaista.
JÄRJESTÖ JOLLA ON HAMPAAT
Entä WTO-sopimusten hallinnointi? Kauppapoliittinen maatutkinta on lisännyt WTO-jäsenten kaupparegiimien läpinäkyvyyttä. Protektionististen toimien monitorointi näyttää onnistuneen hillitsemään jäseniä suurimmilta ylilyönneiltä. Osalla sopimuksia hallinnoivista komiteoista on kuitenkin vaikeuksia työssään.
USA on kiinnittänyt huomiota jäsenten laiminlyönteihin muun muassa maatalouden tuki-ilmoituksissa ja ehdottanut erilaisia sanktioita. WTO siis toimisi, mutta jäsenten omissa toimissa on parantamisen varaa.
WTO:n riitojenratkaisujärjestelmää on kehuttu, ja aiheesta. ”New Yorkissa on järjestö, jolla on suu (YK), mutta Genevessä on järjestö, jolla on hampaat”. Kauppatoimien tulee perustua WTO-lakiin. Erimielisyydet ratkaistaan sääntömääräisen prosessin puitteissa. Kauppasanktioihin joudutaan hankkimaan valtuutus.
USA kriittisenä
USA on voimakkaasti kritisoinut riitojenratkaisua, yhtenä syynä toimivallan ylitykset. USA:n kauppaedustaja Robert Lighthizerin väitetään haikailevan GATT-aikaan, jolloin ratkaisut eivät välttämättä sitoneet ketään. Vaikka näkemyksille toimivallan ylityksistä löytyy ymmärrystäkin, muut jäsenet eivät ole tukeneet GATT-haikailua, päinvastoin. Riitojenratkaisun keskeinen arvo nähdään: ratkaisut velvoittavat niin pientä kuin suurtakin rikkuria. Kun tämä loppuu, Geneven järjestöltä tippuvat hampaat.
Viivyttämällä valituselimen tuomarivalintoja USA haluaa keskustelua WTO:n uudistuksista. Konkretiaa näistä ei ole saatu. Buenos Airesin ministerikokouksessa EU:n kauppakomissaari Cecilia Malmström ja Japanin kauppaministeri Hiroshige Seko lupasivat kuitenkin työskennellä USA:n kanssa, jotta kaupan tärkeisiin haasteisiin löydettäisiin ratkaisuja. Näitä ovat ”krooninen ylituotanto”, valtiontuet, kotimaisuusvaatimukset ja teollis- ja tekijänoikeuksien loukkaukset.
Vaikka Kiinaa ei mainita nimeltä, se on selvästi tähtäimessä. Epäreilujen kauppakäytäntöjen kitkemiseksi tarvitaan sekä uutta sääntötyötä että toimivaa riitojenratkaisua. USA:n intressissä luulisi siis olevan, että WTO kykenee tähän jatkossakin.
Nykypäivän uudet kauppakysymykset
Jollain aikataululla keskustelu WTO:n uudistustarpeista on kyllä paikallaan. Avainasemassa kehittyneen talouden, kuten Suomen, kannalta on, että WTO:ssa löydetään ratkaisuja 21. vuosisadan kauppakysymyksiin. Minkälaisia yhteisiä sääntöjä edellyttävät globaalit arvoketjut, palvelut, digitalisaatio tai robotisaatio? Mitkä säännöt tukevat parhaiten kestävää kehitystä?
Myös itse kehityksestä täytyy kyetä keskustelemaan. Suuri osa WTO-jäsenistä on kehitysmaita, ja näiden intressien tulee näkyä agendalla. Kehitysmaiden erityis- ja erilliskohtelullekin on varmasti perusteita, mutta pysyvät erivapaudet eritoten merkittäville maille, kuten Kiina, Brasilia, Intia ja Indonesia, ovat sääntöjärjestelmän logiikan vastaisia.
Osallistuminen kansainväliseen kauppaan on kehitysmaille hyväksi, ja WTO tarjoaa tähän tukea. Jonkinlainen henkinen muutos on ehkä käynnissä. Buenos Airesissa julkituoduissa uusissa sähköisen kaupan, investointien ja pk-yritysten kaupankäynnin helpottamisen aloitteissa on vahvasti mukana myös kehitysmaita.
Vaikka GATTin juhlat vietettiin synkkien pilvien varjossa, monenvälinen kauppajärjestelmä on kokonaisuutena saavutus. Se loi puitteet viime vuosikymmenten globalisaatiokehitykselle. WTO on yksi globaalihallinnan merkittävimmistä toimijoista, jos jäsenet niin vain haluavat.
Lighthizerkin on todennut, että jos WTO:ta ei olisi, se tulisi perustaa. Siivittäköön tämä toteamus kauppajärjestelmän uudelle vuosikymmenelle.
Suomi sillanrakentajana GATT-aikana
Diplomi-insinööri, ulkoasiainneuvos Kari Bergholm työskenteli liki 20 vuoden ajan ulkoministeriössä tullienulkopuolisten kaupanesteiden parissa. Hän muistaa värikkäät vuodet sekä kaupan teknisiä esteitä (TBT, Technical Barriers to Trade) että terveys- ja kasvinsuojelutoimia (SPS, Sanitary and Phytosanitary) koskevien sopimusten neuvottelujen parissa, joita Pohjoismaat, Tanskaa lukuun ottamatta, neuvottelivat yhteisrintamassa.
Uruguayn kierroksella sopimusneuvotteluja käytiin työryhmässä, johon kuuluivat ajan merkittävät kauppamahdit USA, EY, Japani ja Kanada sekä maita, joilla oli ”huomattava intressi”, kuten Australialla, tai sitten ”panos annettavana”, kuten Suomi. Standardisoimisliiton entinen johtaja Bergholm kuului siis viimeksi mainittuihin.
SPS-ryhmä oli Karin mukaan ”paras kansainvälinen työryhmä”, jossa hän oli ollut mukana. Kaikilla oli yhteinen intressi sopia säännöistä, joiden puitteissa sallitaan terveyden ja kasvinsuojelun nimissä kauppaa rajoittavat toimet, mutta samalla ehkäistään väärinkäytökset ja verhottu protektionismi. Pohjoismaiden ryhmä sai neuvotteluissa läpi niin sanotun varovaisuuslausekkeen, jonka mukaan väliaikaisiin suojatoimiin voi ryhtyä silloinkin, kun tieteellinen näyttö puuttuu, kunhan tietyt kriteerit täyttyvät. Tätä komissio käytti myöhemmin yhtenä puolustuksena hormonilihan tuontiriidassa.
TBT-sopimuksen neuvottelut eivät sujuneet yhtä harmonisissa merkeissä, vaan niitä värittivät Yhdysvaltain ja EY:n väliset erimielisyydet. Kari totesi Suomen onnistuneen yhtenä sillanrakentajana, ja riitapukarit saatiin lopulta hyväksymään yhteinen TBT-teksti. Kari oli kirjoittanut siihen standardien laadintaa, hyväksymistä ja soveltamista koskevan osion, jonka arveli olevan siedettävä molemmille osapuolille. Kun Kari esitteli sen EY:n delegaatiolle, pääneuvottelijan sijainen huudahti spontaanisti sen olevan ”paljon parempi” kuin komission oma ehdotus. Mitäpä siihen enää pääneuvottelija muuta toteamaan: läpihän se meni. Sillanrakennustyö jatkuu edelleen, nyt Euroopan unionin jäsenenä.
Kommentti: WTO Buenos Airesin jälkeen
Maailman kauppajärjestön WTO:n 164 jäsenmaata kokoontuivat joulukuussa 2017 Buenos Airesiin, joka toinen vuosi pidettävään ministerikokoukseen. Odotukset kokouksen tulosten suhteen olivat matalalla. Tavoitteena oli kahden aikaisemman ministerikokouksen tapaan sopia vain muutaman aiheen minipaketista, jossa olisi sovittu muun muassa laittoman liikakalastuksen tukien leikkauksista. Ministerikokouksen tulokset jäivät kuitenkin laihoiksi eikä kokouksesta saatu edes ministerijulistusta. Miksi näin kävi?
Merkittävin syy on WTO:ta vuosia piinannut kehitysmaiden ja teollisuusmaiden vastakkainasettelu, joka vaikeutti ministerikokouksen valmisteluja. Erityisesti Intian ja Etelä-Afrikan johtama kehitysmaaryhmä katsoo, että kansainvälinen kauppajärjestelmä suosii vahvasti rikkaita teollisuusmaita, ja kehityksen on oltava WTO:n toiminnan keskiössä. Toisaalta useat teollisuusmaat – erityisesti Yhdysvallat – eivät hyväksy, että Kiinan kaltaisille suurille nouseville talouksille annetaan samat helpotukset WTO-sopimusvelvoitteista kuin vähiten kehittyneille maille.
Vastakkainasettelu on kärjistynyt erimielisyyteen Dohan kehityskierroksen jatkosta. Doha on laaja ja kunnianhimoinen kauppaneuvottelukierros, joka aloitettiin vuonna 2001. Se ei ole kuitenkaan edistynyt vuosien saatossa. Kehitysmaat pitävät edelleen tiukasti kiinni siitä, että kaikki Dohan aiheet neuvotellaan loppuun, ennen kuin mistään muusta voidaan edes keskustella. Suuri osa jäsenmaista katsoo kuitenkin, että Doha on tullut tiensä päähän ja neuvotteluagendaa on päivitettävä uusilla aiheilla. Erimielisyys myrkytti pahasti neuvotteluilmapiiriä ja oli ehkä merkittävin syy Buenos Airesin laihoihin tuloksiin.
Toinen merkittävä syy oli Yhdysvaltain kriittinen suhtautuminen WTO:hon ja haluttomuus osallistua aktiivisesti neuvotteluihin. Presidentti Donald Trumpin hallinto on ollut tyytymätön WTO:n toimintaan ja vaatinut uudistuksia erityisesti riitojenratkaisujärjestelmään sekä samalla peräänkuuluttanut jäsenmaita ilmoittamaan entistä läpinäkyvämmin antamistaan valtiontuista. Yhdysvallat ilmoitti neuvotteluissa selkeästi, etteivät pöydällä olevat asiat ole kypsiä neuvoteltaviksi eikä se tukisi neuvottelutulokseen pääsemistä.
Kolmas tärkeä syy liittyy WTO:n neuvotteludynamiikkaan. Kaikki päätökset on hyväksyttävä 164 maan konsensuksella. Yksittäinen jäsenmaa voi kieltäytyä hyväksymästä mitään, ellei se saa omia tavoitteitaan läpi. Intia ajoi vahvasti sille tärkeää päätöstä elintarvikkeiden varastoinnista ruokaturvan nimissä. Kun siitä ei saatu päätöstä, Intia katsoi, ettei muistakaan aiheista voida sopia.
WTO on yli kahden vuosikymmenen ajan toiminut verrattain hyvin. Kehityksen jarruna ovat jäsenmaiden väliset syvät erimielisyydet sekä erityisesti joidenkin suurten maiden haluttomuus aidosti sitoutua neuvotteluihin. Erimielisyyksien sovittelu, erityisesti kehityskysymyksissä, on WTO:n tulevien vuosien suuri haaste.
Kari Puurunen
ministerineuvos, um
Pysyvän edustajan sijainen WTO, WIPO, UNCTAD