Hiilitulli – yksinkertaisesti monimutkaista
Hiilitulli on hyvä idea ilmaston lämpenemisen hillitsemiseksi – vai onko? Yksinkertaiselta kuulostava ratkaisu on tarkemmassa tarkastelussa hyvin monitahoinen.
Suomen hallitus on asettanut maailman mittakaavassa ennätykselliset ilmastotavoitteet: hiilineutraalius pitäisi saavuttaa jo vuonna 2035.
Globaalisti tarkasteltuna kunnianhimoisena voi pitää myös Euroopan unionin tavoitetta, sen hiilineutraaliuden virstanpylväs on vuodessa 2050. Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteena on puolestaan rajata maapallon keskilämpötilan nousu 1,5 asteeseen. Sopimuksen allekirjoittajia on 189, mikä osoittaa kuinka ilmastokriisin vakavuuteen on havahduttu joka puolella maailmaa.
Tavoitteet ja aikeet ovat kuitenkin eri asia kuin todelliset teot, ilmastotoimissa eteneminen onkin maiden ja alueiden välillä hyvin eritahtista.
Puhdasta reilua kilpailua
Päästöjen vähentäminen ei synny ilman usein rahaa vaativia panostuksia puhtaampiin tuotantoprosesseihin, joten saastuttavampi valmistus voi saada epäreilulta tuntuvan kilpailuedun. Sen seurauksena tuotantoa voi siirtyä väljempien ilmastokriteerien alueille. Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen tutkimusjohtaja Tero Kuusen mukaan tätä hiilivuotoa on todennetusti tapahtunut.
Kuusi pitää tuotannosta aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä malliesimerkkinä siitä, kuinka markkinamekanismi ei aina toimi.
– Kun savu menee piipusta ulos, yritys ei joudu miettimään sen kustannuksia. Siksi tarvitaan sääntelyä.
Sääntelylle on erilaisia keinoja. Kuusi pitäisi optimiratkaisuna sitä, että hiilidioksidin hinta määräytyisi maailmanmarkkinoilla ja päästöoikeuksia myytäisiin globaalisti.
– Tehokkaimmat tuottaisivat enemmän ja runsaspäästöisempi tuotanto olisi kalliimpaa. Niin kauan kuin tähän ei päästä, on mietittävä muita ratkaisuja, Kuusi pohtii.
Näitä voisivat olla esimerkiksi hiilidioksidipäästöihin perustuva kulutusvero ja vihreän teknologian tuet, mutta niiden käyttöönottoon liittyy omat rajoitteensa.
Miten estää hiilivuoto
Yhtenä keinona hiilivuodon estämiseksi on esitetty Euroopan unionin asettamia hiilitulleja. Euroopan komission käynnistämä vihreän kehityksen ohjelma Green Deal sekä koronaelvytyspaketti ovat nostaneet keskustelun hiilitulleista entistä ajankohtaisemmaksi.
Hiilitullijärjestelmässä huomioitaisiin tuotteen valmistuksessa aiheutuvat hiilidioksidipäästöt ja niistä jouduttaisiin maksamaan EU:n ulkorajalla tullimaksuja. Tero Kuusen johtamassa Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen, Suomen Ympäristökeskuksen, Helsingin Yliopiston sekä Massachusetts Institute of Technologyn tutkijoiden yhteishankkeessa selvitetään haasteita, jotka olisi ratkaistava ennen kuin voitaisiin päästä toteuttamiskelpoiseen hiilitullijärjestelmään.
Raportissa hahmotellaan erilaisia skenaarioita hiilitullien toteuttamiseksi ja tarkastellaan miten vastaavan kokoiset tullit ovat vaikuttaneet kauppaan sekä arvoketjuihin, ja miten hiilitullit mahdollisesti vaikuttaisivat tuotannon muutoksiin EU:ssa. Raportin lopulliset tulokset valmistuvat loppusyksystä.
Tero Kuusi pitää hiilitulleja teoreettisesti perusteltuina, jotta tuotanto ja hiilidioksidipäästöt eivät valuisi EU:n ulkopuolelle. Hiilitulleihin liittyy hänen mukaansa kuitenkin niin teknisiä, oikeudellisia, poliittisia kuin taloudellisiakin haasteita.
Keskustelun edetessä haaste-sana toistuu Kuusen puheessa niin usein, että hiilitullien toteuttaminen alkaa kuulostaa isolta ongelmavyyhdiltä. Mitä kunnianhimoisemmin hiilitullit haluttaisiin toteuttaa, sitä enemmän eteen tulee vaikeasti ratkaistavia asioita.
Ensimmäinen porras sementistä
Liikkeelle voitaisiin Kuusen mukaan lähteä yksinkertaisella mallilla. Esimerkiksi Ranskasta on tullut ehdotus, jonka mukaan hiilitullit koskisivat ainoastaan kaikkein päästöintensiivisimpiä toimialoja ja yksinkertaisimpia tuotteita kuten sementtiä.
Valinta kuulostaa loogiselta, sillä sementin valmistus on suurimpia hiilidioksidipäästöjen lähteitä. Sen osuus globaaleista hiilidioksidipäästöistä on 5-8 prosenttia.
– Se ei kuitenkaan ole maailmankaupassa kovin merkittävä tuote, joten ilmastopolitiikan kannalta siihen kohdistuvien hiilitullien vaikutus olisi rajoitettu. Tämä voisi kuitenkin olla tapa, jolla hiilitullien osalta päästäisiin eteenpäin. Lisäksi sementtiin kohdistuvilla hiilitulleilla ei astuttaisi kovin monille isoille varpaille, Kuusi pohtii realiteetteja.
Sementti voisi olla ensimmäinen askelma, mutta järjestelmän ilmastovaikutusten kasvattamiseksi tuotevalikoimaa pitäisi laajentaa. Samalla alle jäävät varpaat kasvaisivat, eikä hiilitullimuurin nostaminen Euroopan unionin rajalle menisi välttämättä muulta maailmalta pelkällä hyväksyvällä nyökkäyksellä.
Tähän on kiinnittänyt huomiota myös Elinkeinoelämän keskusliitto, joka on varoittanut hiilitullien olevan poliittisesti hyvin riskialttiita.
– En epäile, etteivätkö ne herättäisi vastareaktioita. Kyse on myös siitä, kuinka reilusti hiilitullit toteutettaisiin ja mitä tullista kerätyillä rahoilla tehtäisiin. Tullit olisivat helpommin perusteltavissa, jos kerättävä raha menisi kehittyvien talouksien ilmastopolitiikan tukemiseen ja vihreän teknologian kehittämiseen. Näin raha palautuisi sinne, mistä se kerätään”, Kuusi puntaroi.
Tätä tavoitetta hämärtää hänen mukaansa se, että hiilitullit nostettiin EU:n elvytyspaketissa esiin mahdollisena uutena tulonlähteenä.
Uhkana kilpailun vääristyminen
Edettäessä kohti monimutkaisempia tuotteita toteutuksen vaikeusaste kasvaa. Esimerkiksi teräs olisi maailmankaupan kannalta sementtiä merkittävämpi tuote ja sen tuotantotavoissa on suuria eroja. Outokumpu ilmoittaa yhtiön hiilidioksidipäästöjen olevan tuotettua terästonnia kohden 0,77 tonnia, kun globaali terästuotannon keskiarvo on kolme tonnia. Äärilaitaa edustavan indonesialaisen teräksen päästöt ovat lähes 10 tonnia tuotettua terästonnia kohden.
Jos hiilitullit koskisivat terästä, aluksi eurooppalainen terästuotanto hyötyisi. Mutta kun tuotantoketjussa mennään eteenpäin, löytyy mahdollisia sijaiskärsijöitä myös EU:n sisältä. Esimerkiksi suomalaisille konepajoille vaihtoehdot olisivat ostaa joko EU:ssa kalliimmalla tuotantotavoilla valmistettua terästä tai muualta tuotua terästä, jonka hintaa uusi tulli nostaisi.
Jos hiilitulli ei koskisi koneita, muualta tuodut koneet saisivat selkeän kilpailuedun Suomessa valmistettuihin verrattuna. Tästä aiheutuisi iso kolaus suomalaiskonepajojen menestymismahdollisuuksille ja sitä kautta myös eurooppalaiselle terästuotannolle – näin hiilitullin vaikutukset yritysten ja kansantalouden lisäksi voisivat olla negatiiviset myös ilmastolle.
Vääristymän korjaamiseksi myös koneet pitäisi ottaa hiilitullijärjestelmän piiriin. Sen johdosta esimerkiksi kiinalaisten konepajojen tuotannossaan tarvitsemien välituotteiden päästöt pitäisi mitata. Se olisi hyvin vaikeaa ja työlästä.
– Järjestelmän pitäisi olla laaja, että se ei synnyttäisi vääristäviä kilpailuasetelmia. Kuvio on hyvin monimutkainen, Kuusi sanoo.
Mitä laajempaan joukkoon toimialoja sekä välillisiä ja välittömiä päästöjä mittaaminen laajennetaan, sitä suuremmaksi kasvaa tullien oikeaan kohdentamiseen tarvittava tietomassa. Kuinka tiedon keräys voidaan käytännössä toteuttaa, onkin jo isomman työn takana. Uhkana on, että järjestelmästä tulisi kallis.
Motiivi neuvotteluille
Hiilitulli voisi tasoittaa markkinatilannetta EU-alueen sisällä. Mutta jotta koko kilpailukenttä olisi tasapuolinen eri alueiden yrityksille, myös EU:sta tapahtuva vienti pitäisi huomioida. Yksi vaihtoehto olisi tukea kalliimmalla järjestelmällä tuotettuja tuotteita päästöoikeuksien kautta. Kuusi kuitenkin kyseenalaistaa, olisiko oikein, jos EU asettaisi tuontituotteille hiilitullit ja antaisi silti omalle teollisuudelle vapaita päästöoikeuksia.
Lisäksi hiilitullit voisivat jakaa markkinat uudella tavalla. Esimerkiksi eriyttämällä Aasian ja EU:n markkinat toisistaan, jolloin kauppaa käytäisiin enemmän näiden alueiden sisällä, eikä tullirajan yli. Näin hiilitullien vaikutus päästöjen vähentämiseen jäisi heikommaksi. Samalla hävittäisiin osa kansainvälisen työnjaon tuomasta tehokkuushyödystä.
Kaikista hiilitulleihin liittyvistä monitahoisista haasteista – tai ongelmista – huolimatta Tero Kuusi ei ole asian suhteen täysin pessimistinen.
”En ole heittämässä hiilitulleja roskakoriin.”
Hän kertoo, että hiilitullit voisi toteuttaa Maailman vapaakauppajärjestö WTO:n asettamissa rajoissa.
– Terveyteen, ympäristöön ja luonnonvaroihin liittyvä artikla XX antaa mahdollisuuden tällaiseen, joten tullit on mahdollista toteuttaa niin, etteivät ne olisi WTO:n sääntöjen vastaisia. Se tarkoittaa, että tullit pitää mitoittaa niin, että se vastaa päästöjen aiheuttamaa hintaeroa.
Kuusi näkeekin EU:ssa käytävän keskustelun hiilitulleista olevan avaus, jolla asiaan kiinnitetään huomiota ja jonka avulla voidaan saada muut osapuolet neuvottelupöytään.
– Tässä on nähtävissä multilateraalisen neuvotteluasetelman nostamista pois tämänhetkisestä huonosta tilasta. Iso poliittinen tavoite pitäisi olla se, että päästäisiin takaisin neuvottelupöytiin muiden maiden kanssa. Toivottavasti poliittinen tilanne selkeytyy ja neuvotteluilla voidaan löytää ilmastoratkaisuja.
Kuusi uskoo, että viimeistään ilmaston lämpenemisen aiheuttamat yhä pahemmat ongelmat pakottavat kaikki osapuolet samaan pöytään.
– Se voi valitettavasti olla se sykäys, joka lopulta saa aikaan herätyksen. Hiilitullin kaltaisilla järjestelmillä voidaan kasvattaa tietoisuutta ja luoda kannustimia siihen, että ilmastopoliittisia toimia kannattaa tehdä ja yritysten kannattaa investoida vihreisiin teknologioihin.