6.12.2021 Kauppapolitiikka

Päätöksenteon paikka

Globaali talous, ilmastokriisi ja pandemia korostavat maailman kehitystä ohjaavien yhteisten suuntaviivojen tarvetta. Missä ja keiden toimesta ne vedetään?

Sami Laakso iStock

Uutinen yllätti monet. Maailmantalouden laskentakaavat menivät uusiksi, kun kesäkuisessa G7-kokouksessa päätettiin toteuttaa globaali vähintään 15 prosentin yritysverokanta. Sen jälkeen päätös vietiin vielä G20-kokouksen käsiteltäväksi.

G20-maiden syyskuisessa kokouksessa osallistujat puolestaan sitoutuivat kasvihuonekaasujen vähentämiseen tavalla, jota Suomen ilmastopaneelin puheenjohtaja Markku Ollikainen luonnehti mahdolliseksi käännekohdaksi. Kokouksessa saavutettu yhteinen näkemys oli vahva pohjustus sitä seuranneelle Glasgow’ssa järjestetylle YK:n ilmastokokoukselle.

Miten nämä monien mielestä utopistisilta kuulostavat ratkaisut olivatkin nyt mahdollisia ja miksi päätökset tehtiin G7:ssä ja G20:ssä?

Ajoituksen kannalta yksi ratkaiseva tekijä on Yhdys­­valtojen siirtyminen Donald Trumpin presi­dentti­kauden jälkeen Joe Bidenin aikaan. Maa on vaihtanut kantaansa moniin aiemmin vastusta­miinsa asioihin.

Konsulttitoimisto ja ajatushautomo Nord West Officen toimitusjohtaja Risto E. J. Penttilä näkee onnistumisen takana myös kansainvälisen päätöksen­teon mekanismeihin liittyviä tekijöitä. Hän muistuttaa, kuinka globaalista yritysverosta oli jauhettu vuosikausia OECD:ssä, EU:ssa ja muilla foorumeilla, mutta aina lopulta oli todettu, ettei toteuttaminen onnistu.

Iso-Britannian pääministeri Boris Johnson puolestaan nosti esiin Glasgow’ssa, kuinka kyseessä oli jo 26. ilmastokokous, joten ei edes koko maailman tulevaisuuden kannalta kriittisistä asioista sopiminen ole osoittautunut helpoksi ison maajoukon kesken. Eikä se ollut sitä tälläkään kertaa.

– Tehdyt päätökset onnistuivat institutionaalisesti, koska meille on tullut välittäjäorganisaatioiksi epävirallisia foorumeita. Metaorganisaatioissa johtajat pääsevät keskustelemaan mistä vaan ajankohtaisesta asiasta ja tekemään sopimuksia keskenään, Penttilä luonnehtii.

Uusi raskassarja

Penttilän mukaan G7- ja G20-kokouksista sekä muistakin epävirallisista organisaatioista on muodostunut tärkeä osa globaalia hallintajärjestelmää.

Tällaisiksi epävirallisiksi toimijoiksi hän luokittelee sellaiset järjestelyt, jotka ovat hallitusten välisiä, johtajakeskeisiä ja säännöllisiä, eikä niillä ole omaa peruskirjaa eikä virkamieskoneistoa. Ne kuitenkin hyödyntävät ja ohjaavat virallisten organisaatioiden työtä.

G7:n ja G20:n lisäksi hän lukee tähän joukkoon muun muassa Kiinan vastavoimaksi muodostetun Quad-nelikon, jossa ovat mukana Yhdysvallat, Japani, Australia ja Intia. Kiinalla ja Venäjällä on puolestaan strateginen kumppanuus. Lisäksi mukaan voidaan laskea Kiinan Belt and Road -hankkeen yhteistyömuodot.

Ajalle leimallisia ovat myös alueellisten kauppasopimusten kautta tehdyt järjestelyt. 

– Epäviralliset liittoumat ovat aina vähän tulkinnanvaraisia ja perustuvat luottamukseen. Alueelliset kauppasopimukset eivät ole tulkinnanvaraisia. Niitä tehdään, mutta varsinainen action missä saadaan läpimurtoja, on yhä enemmän näissä epävirallisissa organisaatioissa, Penttilä tulkitsee kehitystä.

Kehityskulku liittyy Penttilän mukaan siihen, että maailmanaika on siirtynyt pois Yhdysvaltojen dominanssista.

Ulkoministeriön kauppapolitiikan yksikön päällikkö Pasi-Heikki Vaaranmaa on samoilla linjoilla siitä, että uusien valtioiden nousu talousmahdeiksi on muuttanut asetelmia. Menneessä maailmassa asioiden kansainväliseen edistämiseen riitti usein, että EU ja USA pääsivät niistä sopuun.

– ”Isot vie ja muut vikisee” kärsi haaksirikon, kun Intia, Kiina, Brasilia ja muut nousivat 2000-luvun alkuvuosina, Vaaranmaa kuvailee.

Koneisto vai kahle?

Samalla monista haasteista on tullut yhä enemmän koko maailmaa koskevia, eivätkä vanhat rakenteet ole osoittautuneet kovin tehokkaiksi tuottamaan niihin ratkaisuja. Esimerkiksi Maailman kauppajärjestö WTO on ollut jo pitkään lamaantuneessa tilassa.

– Kansainvälisistä instituutioista on tullut voimakkaasti sisäänpäin katsovia byrokraattisia koneistoja. On tarvittu jotain niiden yläpuolelle vapauttamaan johtajat tekemään päätöksiä, vaikka byrokratiat olisivat jumissa, Penttilä sanoo. 

Hän huomauttaa, että jo Ranskan presidentti Valéry Giscard d’Estaing näki G7:n pelastavan maailman byrokraattien invaasiolta. Penttilä siteeraa sosiologi Max Weberin ajatusta, jonka mukaan jokaisessa byrokratiassa on tendenssi byrokrati­soitumiseen. 

Pasi-Heikki Vaaranmaa korostaa, että vaikka päätöksiin päästäisiinkin paljon julkisuutta saavissa keskeisten valtiojohtajien kokouksissa, niissä tukeudutaan sekä valtioiden omien että kansainvälisten instituutioiden valmisteluihin.

OECD-sihteeristö on toiminut G7-kokousten taustavoimana valmistelutyössä. Globaaliin yritysveroonkin tuli vahva syöte OECD:stä, jossa sen valmisteluun osallistui 130 maata.

– OECD pyrki aiemmin myös epäviralliseksi G20-sihteeristöksi, nyt se on taustavaikuttajana muiden joukossa. Sillä on hyvin tiiviit yhteydet kokousten valmistelukoneistoon, ja vaihtuvat puheenjohtajamaat tukeutuvat vaihtelevasti sen tuottamaan analyysiin, Vaaranmaa sanoo.

Valmistelutyön hyödyntäminen näkyy konkreettisesti esimerkiksi siinä, kuinka G20-suositukset tekoälystä ovat lähes yksi yhteen samanlaisia kuin OECD on rakentanut oman komiteatoimintansa kautta. 

Penttilä luonnehtii, että asioihin ratkaisujen löytäminen on muuttunut takkuiseksi myös siksi, että viime vuosina on eletty demokratian ylikurkotuksen aikaa, ja myös kansainväliset järjestelmät on haluttu demokratisoida. Kun kaikki osallistuvat päätöksentekoon, asiat jumiutuvat. 

Hänen mukaansa johtajien roolia korostava järjestelmä ei tarkoita demokratian vastakohtaa.

– Johtajien kesken asioiden edistämisessä on kyse suostuttelumekanismeista, ei pakottamisesta. Jotta asioita saadaan aikaiseksi, vahvimmankin valtion johtajan pitää saada muut johtajat mukaan.

Haloo Eurooppa

1970-luvulla Yhdysvaltojen ulkoministerin Henry Kissingerin on sanottu ihmetelleen sitä, kenelle pitää soittaa, kun haluaa soittaa Eurooppaan.

G7:n kokouksiin osallistuu Euroopasta Iso-Britannia sekä EU:n jäsenvaltioista Saksa, Ranska ja Italia. EU:lta paikalla ovat valtionpäämiestason tapaamisissa komission puheenjohtaja sekä Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja, kauppaministerikokouksessa läsnä on EU:n kauppakomissaari.

Kenen puhelin soi Euroopassa, jos Yhdysvallat haluaa sopia tärkeistä asioista? 

– Ei se soitto ainakaan Brysseliin ole mennyt Bideninkään aikana, Penttilä vakuuttaa.

– On ihan turha kuvitella, että EU olisi G7:ssä merkittävässä roolissa. Se on jäsenvaltioiden ja niiden johtajien foorumi.

Pasi-Heikki Vaaranmaa on hieman toisilla linjoilla. Koska EU:lla on unionissa valta esimerkiksi kauppaan liittyvissä asioissa, myös G7:ssä ja G20:ssä niiden asioiden edistäminen on hänen mukaansa komissiovetoista, vaikka siellä unionin jäsenmaita onkin edustettuina. Maiden omat äänet korostuvat alueilla, joissa unionissa on kansallista päätäntävaltaa.

Tosiasia on tietysti sekin, että suurten jäsenmaiden näkemykset tulevat esiin myös EU:n kannanotoissa. 

Mutta entä Suomi? Mitä tämä tarkoittaa meidän kannaltamme, kun Suomen vipu kansainvälisiin asioihin on EU?

Vaaranmaa sanoo, että Suomelle ja muille maille, jotka eivät ole noissa kokouksissa, on tärkeää, että OECD ruokkii valmistelutyöllään G20:tä eikä toisinpäin. OECD:n työ rakentuu komitearakenteelle, jonka jäsenyys koostuu jäsenmaista.

– Mitä paremmin OECD:n suositukset ja käytännöt leviävät G20:n kautta, sitä parempi se on meille. On Suomenkin etu, että globaalihallinnan käytännöt tehostuvat ja yhdenmukaistuvat esimerkiksi ympäristöasioissa ja laajemminkin yhteiskuntapolitiikassa OECD:n näkemyksen mukaisesti, Vaaranmaa sanoo.

Penttilä korostaa sitä, kuinka ajaakseen itselle tärkeitä asioita Suomen pitää hakea kumppaneita sekä EU:n sisällä että myös suhteessa Yhdysvaltoihin, Kiinaan ja myös muihin maihin. 

Puheita vai tekoja?

Mitkä ovat ne tärkeimmät asiat, joista G7:ssä ja G20:ssä pitäisi saada päätöksiä aikaan?

Penttilä nostaa agendan kärkeen vihreän siirtymän sekä teollisuuspolitiikan koordinaation, ettei protektionismi pääsisi vahvistumaan. Jättiharppaus olisi, jos G7- tai G20-maiden kesken päästäisiin yksimielisyyteen hiilen hinnasta.

Pasi-Heikki Vaaranmaa ei laittaisi isoa pottia likoon ratkaisuun pääsemisen puolesta. G7:ssä maat ovat vielä hyvin samanmielisiä, mutta G20:ssä joukko laajenee paljon monenkirjavammaksi. 

– Kaikki maat eivät jaa länsimaisia näkemyksiä asioiden tolasta, Vaaranmaa sanoo kaunistellen sen, että maiden intressit ovat usein jopa ristiriitaiset.

– Silloin suurin yhteinen nimittäjä voi olla verraten pieni. Löytyykö asioita, joista näillä mailla löytyy yhteisymmärrys, se on mielenkiintoista nähdä, Vaaranmaa sanoo.

Myös USA:n ja Kiinan strateginen vastakkainasettelu vaikeuttaa yhteisen näkemyksen löytämistä. Vaaranmaan mielestä G20 voi kuitenkin toimia eräänlaisena testipaikkana, jossa nähdään mitä asioita kannattaa yrittää viedä eteenpäin. 

Ja vaikka asioista saataisiinkin sovittua johtavien maiden kokouksissa, se ei vielä välttämättä riitä. Vaaranmaa luonnehtii kokousten lopputulosten olevan usein verbaalisia ponnisteluja vailla konkreettisia toimia.

Ei Penttiläkään erityisen optimistiselta vaikuta. Hän sanoo olevan realismia myöntää, että iso osa G7:ssä sovituista asioista ei ole koskaan edennyt. 

– Suurin osa on pelkkää puhetta.

Huutoäänestys kadulla

Ainakin kansalaisaktivismista päätellen monet uskovat, että nimenomaan G7- ja G20-kokouksissa koolla ovat koko maailman tulevaisuudesta päättävät johtajat. Kokoukset ovat kirvoittaneet kokouspaikkakunnille massiivisia mielenosoituksia, jotka ovat toisinaan äityneet mellakoiksi. Esimerkiksi Hampurissa järjestetyt G20-huippukokousta vastustavat mielenosoitukset kokosivat vuonna 2017 yli 100 000 osallistujaa.

Kuva © 2021 Markue / Shutterstock

Tavoitteena reilumpi pelikenttä

Vaikuttamista isommalla äänellä