Protektionismin peikko

Maailmantaloudessa puhalsivat 1990-luvun puolivälissä leppeät pasaatituulet. Kylmän sodan aikainen vastakkainasettelu oli päättynyt. Maailmankaupan vapautuminen siirtyi uuteen vaiheeseen, kun Maailman kauppajärjestö WTO vuonna 1995 perustettiin. Monet kehitysmaiksi aiemmin luokitellut maat aloittivat nousunsa kohti uutta vaurauden aikaa. Edessä oli vapaakaupan kulta-aika.

Tai niin luultiin. Vuonna 2013 mertemme kauppalaivat seilaavatkin protektionismin risti-aallokossa, kun maailmalla kaupan vapauttamisen sijaan pystytetään uusia kaupan esteitä. WTO:n Dohan-neuvottelukierros polkee paikoillaan, ja eri puolilla maailmaa syntyy uusia alueellisia kauppajärjestelyjä. Mitä ihmettä oikein on tapahtunut?

Tartuin puhelimeen ja soitin kauppapolitiikan pääkallonpaikoille Geneveen ja Pariisiin. Genevessä puhelimeen vastasi WTO-asioita hoitavan Suomen pysyvän edustuston kauppa- ja taloussektorin vetäjä, ministerineuvos Juha Niemi ja Pariisissa OECD-edustustomme ministerineuvos Pasi-Heikki Vaaranmaa. Molemmat ovat työskennelleet merkittävän osan ulkoministeriöurastaan nimenomaan monenvälisen kauppapolitiikan parissa.

Protektionismin monet kasvot

Protektionismi tarkoittaa tiivistettynä kotimaisen talouden ja tuottajien suojelemista ulkomaista kilpailua rajoittamalla. Protektionistisiin toimiin luetaan muun muassa tuontitullien korotukset, vientirajoitukset, kaupan suojatoimet (kuten polkumyynnin vastaiset toimet ja tasoitustullit), SPS-määräykset (sanitary and phytosanitary measures, terveys- ja kasvinsuojelutoimet) sekä TBT-toimet (technical barriers to trade, tekniset kaupanesteet). Kansainvälisen kaupan sääntöjärjestelmä antaa sinänsä oikeuden suojatoimiin, jos niitä toimeenpannaan sääntöjen puitteissa. Kaikki suojatoimet eivät siis ole protektionismia; muun muassa SPS-toimet voivat olla myös tärkeä kuluttajasuojan väline.

Protektionismia on ollut aina. Sen viimeisin aalto liitetään usein vuonna 2008 alkaneeseen globaaliin talouskriisiin. Taloudellisesti vaikeina aikoina huoli kotimarkkinoista, omasta tuotannosta ja omista kansalaisista nostaa päätään – ja antaa joko syitä tai tekosyitä omien intressien korostettuun puolustamiseen.

Toinen maailmantalouden pelimerkkejä sekoittanut asia on ollut nousevien talouksien nopea loikka kansainvälisen talouden keskiöön. Maailmankaupan valtasuhteet ovat muuttuneet. Tässä kehityskulussa kaikkein keskeisin rooli on ollut Kiinalla. Tämä on saanut monet kysymään: miten meidän tässä uudessa tilanteessa käy? Vastausta on ollut turvallisinta mennä miettimään suojamuurien taa.

Protektionismi on viime vuosina lisääntynyt, mutta sitä ei ole aina helppo mitata eikä tilastoida. Esimerkiksi tullitasojen nostaminen on vain toimien näkyvin huippu; suuri osa protektionismista on näkymättömämpää, vähemmän kouriintuntuvaa. Yksittäiset toimet ovat vaikutuksiltaan myös hyvin eritasoisia. Huomionarvoista on toki se, että myös kauppaa helpottavia toimenpiteitä on pantu toimeen. Liikettä sekä protektionistiseen että kauppaa vapauttavaan suuntaan on siis tapahtunut samanaikaisesti.

Ketkä sitten johtavat maailman protektionistien rintamaa? Suurin osa viime vuosien protektionistisista toimista ei suinkaan ole peräisin esimerkiksi Kiinan jalkoihin jääneiden pienten valtioiden suunnalta, vaan maailman johtavien talouksien muodostaman G20-ryhmittymän leiristä, johon lukeutuvat muun muassa Intia, Argentiina, EU, Brasilia, Indonesia, Yhdysvallat, Venäjä – ja Kiina itse. Niiden kaikki suojatoimet eivät tosin ole vain viime vuosien tuotoksia, vaan periytyvät osin pidemmältäkin ajalta.

Alueelliset järjestelyt

Protektionismin nousun rinnalla toinen aikamme ilmiö ovat alueelliset vapaakauppasopimukset. Kauppaa siis kyllä vapautetaan, mutta sitä tehdään monenkeskisen järjestelmän ulkopuolella. Maailmassa on tällä hetkellä voimassa lähes 350 alueellista vapaakauppasopimusta, joiden osapuolten kesken kauppaa käydään vapaammin – mutta joiden ulkorajoilla on jonkin korkuinen kaupankäynnin muuri.

Yksi syy alueellisten järjestelyjen leviämiseen on eittämättä ollut monenkeskisen kauppajärjestelmän jumittunut tila; WTO on käynyt Dohan kauppaneuvottelukierrostaan jo vuodesta 2001 saakka. Alueelliset järjestelyt eivät kuitenkaan aina edes pyri Dohan neuvotteluagendan ambitiotasolle; monet rajoittuvat varsin kapeaalaisesti vain teollisuustuotantoon.

Myös maailmankaupan suuret pelurit ovat alkaneet neuvotella kahdenvälisiä, varsin kattaviakin sopimuksia kaupan vapauttamisesta. Näiden välinen kauppa siis vapautuu – mutta ulkopuolisten kannalta niiden sisäinen sääntely kehittyy monimutkaisempaan suuntaan.

EU ja Yhdysvallat ilmoittivat helmikuun puolivälissä olevansa valmiita aloittamaan kahdenväliset vapaakauppaneuvottelut vielä tänä vuonna. Niille se on hyvä uutinen – mutta onko muilla toimijoilla, erityisesti kaikkein pienimmillä, kuitenkin syytä huoleen? Kuten eri yhteyksissä on usein todettu: monenkeskisyys on pienten paras turva.

Miten WTO voi?

Kaksitoista vuotta käynnissä ollut Dohan kierros on nimetty ”kehityskierrokseksi”, koska sen tavoitteena on ottaa huomioon erityisesti kehitysmaiden huolet. Sen junnaaminen on heittänyt varjon koko WTO:n toimivuuden ylle. Katseet ovat kohdistuneet jo tulevaan joulukuuhun, jolloin Indonesian Balilla järjestetään WTO:n seuraava ministerikokous. Siltä toivotaan läpimurtoa pattitilanteeseen – paineet konkreettisiin tuloksiin ovat kovat. Mutta ongelmia on voitettavana.

Kehityskysymykset ovat Dohan kierroksen ydin, mutta silti jo ”kehityksen” peruskäsitteestä vallitsee erilaisia näkemyksiä. Ja mikä on kehityksen suhde kauppaan? Keskittyminen kaupan ja kehityksen väliseen suhteeseen puolestaan tarkoittaa erityisesti maatalouskysymysten keskeistä roolia neuvottelupöydässä. Kuten jo EU:nkin piirissä on nähty, eivät maatalouskysymykset yleensä ratkea ensimmäisinä.

WTO:n sisällä pääjakolinja kulkee kehittyneiden ja kehittyvien maiden välillä. Mutta minne esimerkiksi Kiina kuuluu? Onko se rikas maa, jossa asuu paljon köyhiä ihmisiä vai köyhä maa, jossa asuu paljon rikkaita ihmisiä? WTO:ssa kehitysmaastatus on maan itsensä määriteltävissä. Niinpä jopa Etelä-Korea on lukenut itsensä haavoittuvaisen maataloutensa osalta WTO:n kehitysmaihin.

Dohan kierroksen harteita painaa myös periaate siitä, ettei mistään ole sovittu ennen kuin kaikesta on sovittu. Eri tahoilta on esitetty toiveita siitä, että Balilla tästä periaatteesta tingittäisiin, jotta edes jonkinlaisesta ”minipaketista” päästäisiin sopuun ja Dohan kierros pääsisi jatkumaan.

WTO:n pääjohtaja Pascal Lamy on toivonut, että ministerikokouksesta lähtisi maailmalle ennen kaikkea vahva protektionismia vastustava ja monenkeskistä kauppajärjestelmää tukeva viesti.

Dohan kierroksen vaikeuksista huolimatta koko WTO ei toki ole henkitoreissaan, vaan työ monilla muilla sektoreilla jatkuu normaalisti – muun muassa riitojenratkaisumekanismin arvo tunnustetaan laajasti. WTO myös kasvaa: sen jäsenmäärä on nyt jo 159. WTO:n työtä kaupanesteiden monitoroinnissa arvostetaan – ja osin WTO:n ansiona pidetään myös sitä, että protektionismin uudessa aallossa on vältytty kaikkein pahimmilta skenaarioilta.

Kuka vie, kuka vikisee?

Kun maailmantalouden valtasuhteet ovat muuttuneet, keneltä nyt voidaan odottaa johtajuutta? Kuka voisi saada kaikki mukaan monenkeskisen kauppajärjestelmän elvytystalkoisiin? Vaikuttaa siltä, ettei siihen ole kykyä tai halua sen enempää vanhoilla kuin uusillakaan talousmahdeilla. Vahvimmatkin vapaakaupan kannattajat ovat valmiita kompromisseihin vain, jos muutkin niihin suostuvat.

Uusi käänne voi kuitenkin tulla toimintaympäristön muutoksen myötä. Elämme nyt vaihetta, jossa talouskriisi ja nousevien talouksien voimistuminen ovat saaneet protektionistit liikkeelle – mutta ehkä seuraavana on edessä vaihe, jossa nähdään pidäkkeiden avaamisen hyöty? Keskinäisriippuvaisessa maailmassa protektionismi iskee ennemmin tai myöhemmin myös omaan nilkkaan.

Tuotannon hajaantuminen ja arvoketjujen monimutkaistuminen on muuttanut kansainvälisiä kauppavirtoja. Esimerkiksi: kasvava osa maailmankaupasta on välivaiheen tuotteiden kuten komponenttien kauppaa. Tuotteella voi olla valmistusketjun aikana useita rajanylityksiä, jolloin pienilläkin tulleilla on kumulatiivista merkitystä. Ja kuka tämän kaiken sitten maksaa? Yhä useammat toimijat saavat huomata, että kaupan rajoitukset haittaavat niiden omaa toimintaa arvoketjussa.