FacebookTwitterEmail

markkinat

28.02. 2013

Protektionismin peikko

Protektionismi nostaa päätään, kun talouskriisin kolhimat taloudet suojelevat kotikenttiään. WTO:n kauppaneuvottelukierros junnaa paikoillaan. Onko tästä tilanteesta ulospääsyä?
Teksti: Anna-Kaisa Heikkinen

Maailmantaloudessa puhalsivat 1990-luvun puolivälissä leppeät pasaatituulet. Kylmän sodan aikainen vastakkainasettelu oli päättynyt. Maailmankaupan vapautuminen siirtyi uuteen vaiheeseen, kun Maailman kauppajärjestö WTO vuonna 1995 perustettiin. Monet kehitysmaiksi aiemmin luokitellut maat aloittivat nousunsa kohti uutta vaurauden aikaa. Edessä oli vapaakaupan kulta-aika.

Tai niin luultiin. Vuonna 2013 mertemme kauppalaivat seilaavatkin protektionismin risti-aallokossa, kun maailmalla kaupan vapauttamisen sijaan pystytetään uusia kaupan esteitä. WTO:n Dohan-neuvottelukierros polkee paikoillaan, ja eri puolilla maailmaa syntyy uusia alueellisia kauppajärjestelyjä. Mitä ihmettä oikein on tapahtunut?

Tartuin puhelimeen ja soitin kauppapolitiikan pääkallonpaikoille Geneveen ja Pariisiin. Genevessä puhelimeen vastasi WTO-asioita hoitavan Suomen pysyvän edustuston kauppa- ja taloussektorin vetäjä, ministerineuvos Juha Niemi ja Pariisissa OECD-edustustomme ministerineuvos Pasi-Heikki Vaaranmaa. Molemmat ovat työskennelleet merkittävän osan ulkoministeriöurastaan nimenomaan monenvälisen kauppapolitiikan parissa.

Protektionismin monet kasvot

Protektionismi tarkoittaa tiivistettynä kotimaisen talouden ja tuottajien suojelemista ulkomaista kilpailua rajoittamalla. Protektionistisiin toimiin luetaan muun muassa tuontitullien korotukset, vientirajoitukset, kaupan suojatoimet (kuten polkumyynnin vastaiset toimet ja tasoitustullit), SPS-määräykset (sanitary and phytosanitary measures, terveys- ja kasvinsuojelutoimet) sekä TBT-toimet (technical barriers to trade, tekniset kaupanesteet). Kansainvälisen kaupan sääntöjärjestelmä antaa sinänsä oikeuden suojatoimiin, jos niitä toimeenpannaan sääntöjen puitteissa. Kaikki suojatoimet eivät siis ole protektionismia; muun muassa SPS-toimet voivat olla myös tärkeä kuluttajasuojan väline.

Protektionismia on ollut aina. Sen viimeisin aalto liitetään usein vuonna 2008 alkaneeseen globaaliin talouskriisiin. Taloudellisesti vaikeina aikoina huoli kotimarkkinoista, omasta tuotannosta ja omista kansalaisista nostaa päätään – ja antaa joko syitä tai tekosyitä omien intressien korostettuun puolustamiseen.

Toinen maailmantalouden pelimerkkejä sekoittanut asia on ollut nousevien talouksien nopea loikka kansainvälisen talouden keskiöön. Maailmankaupan valtasuhteet ovat muuttuneet. Tässä kehityskulussa kaikkein keskeisin rooli on ollut Kiinalla. Tämä on saanut monet kysymään: miten meidän tässä uudessa tilanteessa käy? Vastausta on ollut turvallisinta mennä miettimään suojamuurien taa.

Protektionismi on viime vuosina lisääntynyt, mutta sitä ei ole aina helppo mitata eikä tilastoida. Esimerkiksi tullitasojen nostaminen on vain toimien näkyvin huippu; suuri osa protektionismista on näkymättömämpää, vähemmän kouriintuntuvaa. Yksittäiset toimet ovat vaikutuksiltaan myös hyvin eritasoisia. Huomionarvoista on toki se, että myös kauppaa helpottavia toimenpiteitä on pantu toimeen. Liikettä sekä protektionistiseen että kauppaa vapauttavaan suuntaan on siis tapahtunut samanaikaisesti.

Ketkä sitten johtavat maailman protektionistien rintamaa? Suurin osa viime vuosien protektionistisista toimista ei suinkaan ole peräisin esimerkiksi Kiinan jalkoihin jääneiden pienten valtioiden suunnalta, vaan maailman johtavien talouksien muodostaman G20-ryhmittymän leiristä, johon lukeutuvat muun muassa Intia, Argentiina, EU, Brasilia, Indonesia, Yhdysvallat, Venäjä – ja Kiina itse. Niiden kaikki suojatoimet eivät tosin ole vain viime vuosien tuotoksia, vaan periytyvät osin pidemmältäkin ajalta.

Alueelliset järjestelyt

Protektionismin nousun rinnalla toinen aikamme ilmiö ovat alueelliset vapaakauppasopimukset. Kauppaa siis kyllä vapautetaan, mutta sitä tehdään monenkeskisen järjestelmän ulkopuolella. Maailmassa on tällä hetkellä voimassa lähes 350 alueellista vapaakauppasopimusta, joiden osapuolten kesken kauppaa käydään vapaammin – mutta joiden ulkorajoilla on jonkin korkuinen kaupankäynnin muuri.

Yksi syy alueellisten järjestelyjen leviämiseen on eittämättä ollut monenkeskisen kauppajärjestelmän jumittunut tila; WTO on käynyt Dohan kauppaneuvottelukierrostaan jo vuodesta 2001 saakka. Alueelliset järjestelyt eivät kuitenkaan aina edes pyri Dohan neuvotteluagendan ambitiotasolle; monet rajoittuvat varsin kapeaalaisesti vain teollisuustuotantoon.

Myös maailmankaupan suuret pelurit ovat alkaneet neuvotella kahdenvälisiä, varsin kattaviakin sopimuksia kaupan vapauttamisesta. Näiden välinen kauppa siis vapautuu – mutta ulkopuolisten kannalta niiden sisäinen sääntely kehittyy monimutkaisempaan suuntaan.

EU ja Yhdysvallat ilmoittivat helmikuun puolivälissä olevansa valmiita aloittamaan kahdenväliset vapaakauppaneuvottelut vielä tänä vuonna. Niille se on hyvä uutinen – mutta onko muilla toimijoilla, erityisesti kaikkein pienimmillä, kuitenkin syytä huoleen? Kuten eri yhteyksissä on usein todettu: monenkeskisyys on pienten paras turva.

Miten WTO voi?

Kaksitoista vuotta käynnissä ollut Dohan kierros on nimetty ”kehityskierrokseksi”, koska sen tavoitteena on ottaa huomioon erityisesti kehitysmaiden huolet. Sen junnaaminen on heittänyt varjon koko WTO:n toimivuuden ylle. Katseet ovat kohdistuneet jo tulevaan joulukuuhun, jolloin Indonesian Balilla järjestetään WTO:n seuraava ministerikokous. Siltä toivotaan läpimurtoa pattitilanteeseen – paineet konkreettisiin tuloksiin ovat kovat. Mutta ongelmia on voitettavana.

Kehityskysymykset ovat Dohan kierroksen ydin, mutta silti jo ”kehityksen” peruskäsitteestä vallitsee erilaisia näkemyksiä. Ja mikä on kehityksen suhde kauppaan? Keskittyminen kaupan ja kehityksen väliseen suhteeseen puolestaan tarkoittaa erityisesti maatalouskysymysten keskeistä roolia neuvottelupöydässä. Kuten jo EU:nkin piirissä on nähty, eivät maatalouskysymykset yleensä ratkea ensimmäisinä.

WTO:n sisällä pääjakolinja kulkee kehittyneiden ja kehittyvien maiden välillä. Mutta minne esimerkiksi Kiina kuuluu? Onko se rikas maa, jossa asuu paljon köyhiä ihmisiä vai köyhä maa, jossa asuu paljon rikkaita ihmisiä? WTO:ssa kehitysmaastatus on maan itsensä määriteltävissä. Niinpä jopa Etelä-Korea on lukenut itsensä haavoittuvaisen maataloutensa osalta WTO:n kehitysmaihin.

Dohan kierroksen harteita painaa myös periaate siitä, ettei mistään ole sovittu ennen kuin kaikesta on sovittu. Eri tahoilta on esitetty toiveita siitä, että Balilla tästä periaatteesta tingittäisiin, jotta edes jonkinlaisesta ”minipaketista” päästäisiin sopuun ja Dohan kierros pääsisi jatkumaan.

WTO:n pääjohtaja Pascal Lamy on toivonut, että ministerikokouksesta lähtisi maailmalle ennen kaikkea vahva protektionismia vastustava ja monenkeskistä kauppajärjestelmää tukeva viesti.

Dohan kierroksen vaikeuksista huolimatta koko WTO ei toki ole henkitoreissaan, vaan työ monilla muilla sektoreilla jatkuu normaalisti – muun muassa riitojenratkaisumekanismin arvo tunnustetaan laajasti. WTO myös kasvaa: sen jäsenmäärä on nyt jo 159. WTO:n työtä kaupanesteiden monitoroinnissa arvostetaan – ja osin WTO:n ansiona pidetään myös sitä, että protektionismin uudessa aallossa on vältytty kaikkein pahimmilta skenaarioilta.

Kuka vie, kuka vikisee?

Kun maailmantalouden valtasuhteet ovat muuttuneet, keneltä nyt voidaan odottaa johtajuutta? Kuka voisi saada kaikki mukaan monenkeskisen kauppajärjestelmän elvytystalkoisiin? Vaikuttaa siltä, ettei siihen ole kykyä tai halua sen enempää vanhoilla kuin uusillakaan talousmahdeilla. Vahvimmatkin vapaakaupan kannattajat ovat valmiita kompromisseihin vain, jos muutkin niihin suostuvat.

Uusi käänne voi kuitenkin tulla toimintaympäristön muutoksen myötä. Elämme nyt vaihetta, jossa talouskriisi ja nousevien talouksien voimistuminen ovat saaneet protektionistit liikkeelle – mutta ehkä seuraavana on edessä vaihe, jossa nähdään pidäkkeiden avaamisen hyöty? Keskinäisriippuvaisessa maailmassa protektionismi iskee ennemmin tai myöhemmin myös omaan nilkkaan.

Tuotannon hajaantuminen ja arvoketjujen monimutkaistuminen on muuttanut kansainvälisiä kauppavirtoja. Esimerkiksi: kasvava osa maailmankaupasta on välivaiheen tuotteiden kuten komponenttien kauppaa. Tuotteella voi olla valmistusketjun aikana useita rajanylityksiä, jolloin pienilläkin tulleilla on kumulatiivista merkitystä. Ja kuka tämän kaiken sitten maksaa? Yhä useammat toimijat saavat huomata, että kaupan rajoitukset haittaavat niiden omaa toimintaa arvoketjussa.

Yritysprotektionismi maailmankaupassa

Kaupan vapauttaminen on yksi maailmantalouden toistelluimmista iskulauseista. Sen merkitystä pidetään usein itsestään selvänä: kyse on tullimaksujen ja muiden valtion asettamien esteiden poistamisesta. Kun nämä protektionismin pirulaiset on nujerrettu, päästään oletettavasti taloustieteen perusopintojen kuvaamaan vapaaseen markkinatilanteeseen, jossa kysynnän ja tarjonnan lait tuottavat yhteistä hyvää.

Valtioprotektionismin purkamishankkeissa jää yleensä vähälle huomiolle se, miten merkittävä osa maailmankaupasta käydään monenlaista sääntelyä harjoittavien suuryritysten sisällä. Protektionistinen suunnitelmatalous ei suinkaan ole valtioiden yksinoikeus. Valtioprotektionismin vähentämistä saattaa reaalikapitalismissa seurata vapaiden markkinoiden irvikuva. Kauppapolitiikassa olisikin syytä kiinnittää aiempaa enemmän huomiota yritysprotektionismiin.

Yritysprotektionismin voisi hieman yksinkertaistaen määritellä toimenpiteiksi, joilla yritykset pyrkivät suojautumaan sekä markkinakilpailulta että demokraattiselta valvonnalta. Toimenpiteet voivat vaihdella palkkasoturiarmeijoista suosiollisen patenttilainsäädännön lobbaukseen. Kauppapolitiikassa yksi yritysprotektionismin tärkeimmistä ilmentymistä on se, kun suuryritys suojaa tuotteidensa hintoja markkinoilta ostaessaan itseltään ja myydessään itselleen.

Siirtohinnoittelulla yritykset pyrkivät ohjaamaan voitot verotuksellisesti edullisimpiin paikkoihin. Esimerkiksi Yhdysvaltain tullitilastoissa on satojen dollareiden yksikköhintaan Trinidadista ostettuja kuulakärkikyniä. Koska yritysten kansainvälistä kauppaa koskeva maakohtainen kirjanpito on usein salaista, tarkkoja lukuja siirtohinnoittelun laajuudesta ei ole. OECD:n arvion mukaan selvästi yli puolet maailmankaupasta käydään kansainvälisten konsernien eri maissa sijaitsevien tytäryhtiöiden sisällä.

Maailmankaupan periaatteiden kannalta yksi ydinkysymys on se, missä määrin yritysten sisäisen kaupan hinnoittelussa sovelletaan OECD:n suosittelemaa markkinaehtoperiaatetta. Sen mukaan itsensä kanssa kauppaa käyvän tulee suhtautua itseensä ”käsivarren mitan” päässä olevana markkinaosapuolena ja määrittää kauppatavaroiden hinnat sen mukaisesti. Viimeaikainen uutisointi laajamittaisesta maailmankaupan siirtohinnoitteluun perustuvasta veronkierrosta on osoittanut, että kiusaus määritellä hinnat markkinaehtojen vastaisesti on usein vastustamaton.

Suomalaisessakin verokeskustelussa on vihdoin herätty siirtohinnoittelun olemassaoloon. On käynyt selväksi, ettei kyse ole vain parista kirjanpitokoukkauksia verokeitaisiin tekevästä kaukomaiden banaaniyrityksestä. Arviolta puolentoista miljardin euron vuosittaisiin veromenetyksiin havahtunut verohallinto on perustanut 40 työntekijän ryhmän selvittämään asiaa. Sen sijaan yritysprotektionismin merkitystä maailmankaupan peruskysymyksille ei ole tietääkseni juurikaan pohdittu.

Teivo Teivanen
Maailmanpolitiikan professori
Helsingin yliopisto
teivo.teivainen@helsinki.fi
Twitter @TeivoTeivainen